【專(zhuān)欄】學(xué)習貫徹黨的二十屆三中全會(huì )精神 |如何理解盤(pán)活存量土地和低效用地這一要求

  新華社北京9月18日電 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》提出：“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設用地二級市場(chǎng)，推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用、用途合理轉換，盤(pán)活存量土地和低效用地?！贝媪客恋睾偷托в玫厥侵敢呀?jīng)批準為建設用地但尚未使用的土地，以及現狀建設用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理的土地等。推進(jìn)以人為本的新型城鎮化，必須落實(shí)最嚴格的節約用地制度，促進(jìn)城市發(fā)展用地從增量依賴(lài)向存量挖潛轉變。

  改革開(kāi)放以來(lái)，我國經(jīng)歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進(jìn)程，2023年末城鎮常住人口達到近9.33億人，形成全球最大的城市體系，城市現代化水平不斷提高。與此同時(shí)，城市土地利用也積累了一些突出問(wèn)題。比如，一些城市“攤大餅”式發(fā)展，存量土地規模大，園區土地利用粗放；一些城市空間結構不合理，有的工商業(yè)用地占比大，生態(tài)用地、公共服務(wù)設施用地等不足，有的城中村夾雜其中，空間布局散亂、功能不完善。近年來(lái)，國家大力推動(dòng)存量土地盤(pán)活利用，鼓勵各地尤其是東部地區城市開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)，促進(jìn)挖潛改造、高效利用。比如，有的城市實(shí)施低效建設用地減量化，有效緩解了耕地保護壓力，改善了郊野地區生態(tài)環(huán)境；有的地區持續實(shí)施舊城鎮、舊廠(chǎng)房、舊村莊改造，推動(dòng)低效用地轉型利用，為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展騰出了空間。實(shí)踐證明，盤(pán)活存量土地和低效用地，有利于提高城市土地利用結構的協(xié)調性，促進(jìn)城市內涵式、集約型、綠色化發(fā)展。但盤(pán)活存量土地和低效用地涉及土地權利人多、利益關(guān)系復雜，資金投入量大、盤(pán)活周期長(cháng)，經(jīng)營(yíng)主體積極性有待提高，需要進(jìn)一步強化政策激勵。推進(jìn)盤(pán)活存量土地和低效用地需要著(zhù)力抓好以下4個(gè)方面工作。

  第一，堅持城市國土空間規劃統籌和引領(lǐng)。城市規劃在城市發(fā)展中起著(zhù)重要引領(lǐng)作用，規劃科學(xué)是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。城市國土空間總體規劃應當根據城市空間功能分區，統籌新增用地、存量土地和低效用地等各類(lèi)土地利用，提出規劃目標、實(shí)施策略、階段工作重點(diǎn)和管控引導要求。城市國土空間詳細規劃應當合理劃分規劃單元，明確土地利用、建筑布局、交通系統、公共設施、綠地系統等具體規劃內容，為核發(fā)規劃許可、實(shí)施開(kāi)發(fā)保護建設提供法定依據。

  第二，加快發(fā)展建設用地二級市場(chǎng)。建設用地二級市場(chǎng)是建設用地使用權人之間交易的市場(chǎng)，包括建設用地使用權的轉讓、出租、抵押等。在二級市場(chǎng)中，交易價(jià)格反映供求關(guān)系靈敏，有利于提高土地要素的配置效率。盤(pán)活存量土地和低效用地涉及建設用地使用權的流轉，必須高度重視二級市場(chǎng)建設，著(zhù)力完善二級市場(chǎng)規則，規范交易流程，推進(jìn)交易信息公開(kāi)，健全市場(chǎng)監管機制，完善相關(guān)稅費政策。

  第三，推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用、用途合理轉換。隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)轉型和市民生活需求的變化，傳統單一功能和用途的用地方式難以很好適應城市發(fā)展，這就需要增強土地用途管理的適應性和靈活性。一方面，需要健全土地混合開(kāi)發(fā)利用相關(guān)制度，在國土空間規劃中合理確定土地用途兼容性正負面清單和比例控制要求，支持空間復合利用，促進(jìn)產(chǎn)城融合、職住平衡，營(yíng)造高品質(zhì)社區。另一方面，需要健全土地用途轉換規則，在符合國土空間規劃、保障安全的前提下，允許存量土地、存量建筑依法調整土地用途，完善土地收益管理政策，促進(jìn)提升土地要素利用效益。

  第四，健全促進(jìn)土地節約集約利用的政策。提高城市建設用地集約化程度，需要綜合運用經(jīng)濟、法律和行政多種措施。要嚴格城鎮開(kāi)發(fā)邊界管理，強化規劃期內新增建設用地總量剛性約束。大力推動(dòng)批而未供土地利用，采取依法收回、協(xié)議收回、調整用途和規劃條件后使用等方式分類(lèi)處置閑置土地。根據低效用地再開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)，完善土地收儲機制，優(yōu)化土地收益分享政策；完善土地供應方式，鼓勵土地使用權人自行改造開(kāi)發(fā)。